Углеродное регулирование: вызовы и возможности для России

Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ВЭФ-2021 «Климатические изменения — снова про деньги?»

Автор: Степанов Илья Александрович, заместитель заведующего лабораторией экономики изменения климата Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Риски низкоуглеродной трансформации мировой экономики для России

Богатство углеводородами и высокая роль углеродоемких отраслей промышленности в российской экономике с каждым годом все больше рискует превратиться в явное препятствие для дальнейшего социально-экономического развития и модернизации национальной экономики. В мире набирает ход низкоуглеродная трансформация глобальной экономики: практически все правительства крупнейших стран (за исключением Индии и России) объявили о планах достижения углеродной нейтральности. Растет капитализация рынков зеленых финансов; все большее количество институциональных инвесторов отказываются от вложений в грязные активы; раскрытие ESG отчетности становится одним из важных условий доступа компаний на мировые фондовые площадки и определяет решения инвесторов и потребителей.

Россия, где на нефтегазовый сектор приходится около 40% доходов федерального бюджета, 60% стоимости валового экспорта и около 15% ВВП, сталкивается с серьезными экономическими вызовами. Среди них — риски сокращения спроса на экспортные поставки углеводородного сырья. Оценки демонстрируют, что только в случае достижения странами-участницами Парижского соглашения национально определяемых целей по сокращению выбросов, Россия может терять 0.2-0.3 процентных пункта (п.п.) прироста ВВП в течение 2020-2030 гг., а в случае ужесточения этих целей (что уже происходит) — до 0.5 п.п [1]. Ключевой торговый партнер России — ЕС в течение ближайших лет планирует введение пограничного углеродного корректирующего механизма в виде углеродного сбора на импортируемую продукцию (металлы, химическая продукция, удобрения, цемент, электричество) особо углеродоемких отраслей российской промышленности.

Во многом с подачи европейских партнеров в последние годы приходит понимание, что мир уже не будет прежним, и России, как и многим другим энергоизбыточным странам, необходимо искать новые источники роста. Неизбежным видится переосмысление будущего топливно-энергетического комплекса в стране, параметров межтопливной конкуренции, способствующих устойчивому долгосрочному развитию российской экономики. Это переосмысление должно лечь в основу новой климатической и энергетической политики России, направленной на повышение эффективности и диверсификацию как традиционных отраслей хозяйства (нефтехимии, газовой отрасли и отрасли сжиженного природного газа, атомной промышленности и др.), так и создание новых (отрасли ВИЭ, водородной промышленности и др.).

Цена на углерод как основной инструмент сокращения выбросов парниковых газов

В мировой практике основным инструментом корректировки условий межтопливной конкуренции в сторону снижения углеродного следа хозяйственной деятельности является цена на углерод. Она может вводиться в виде системы торговли выбросами (СТВ), углеродного налога или некого гибридного инструмента, сочетающего в себе и то, и другое.

Сегодня в том или ином виде цена на углерод используется более чем в 60 странах или административных субъектах по всему миру. Ее растущая популярность во многом связана с экономической эффективностью, а именно — возможностью достичь заданного сокращения выбросов с минимальными издержками теми способами и в тех компаниях, которым это проще всего.

Особенно востребованным становится регулирование выбросов с помощью СТВ (только с 2019 г. в мире появилось 8 новых систем), которая предполагает установление конкретной количественной цели по сокращению выбросов. Запуск СТВ предполагает определение максимально допустимого объема (или потолка) выбросов, который затем распределяется между эмитентами, включенными в систему и участвующими в торговле разрешениями. При прочих равных, чем выше устанавливаемый потолок на выбросы, тем легче компаниям соответствовать требованиям системы по сокращению выбросов. Наоборот, если потолок на выбросы в СТВ устанавливается на относительно низком уровне, компаниям сложнее уложиться в допустимый объем индивидуальных разрешений. И, как следствие, их издержки на сокращение выбросов растут.

Введение цены на углерод в России

Возможные формы и сроки введения цены на углерод в России активно обсуждаются руководством страны и в экспертном сообществе. Среди прочего эта тема стала одной из основных на площадке Восточного экономического форума и поднималась на разных сессиях, в частности на сессии «Климатические изменения — снова про деньги?».

1 июня 2021 года в России Государственная Дума приняла проект федерального закона «Об ограничении выбросов парниковых газов», который в настоящий момент находится на рассмотрении в Совете Федерации. Закон определяет основы правового регулирования в сфере экономической деятельности, которая сопровождается выбросами парниковых газов на территории России — в том числе закладывает нормативную основу для отчетности компаний о выбросах и создания реестра выбросов парниковых газов для их учета. Однако в нынешнем виде законопроект не предполагает запуска экономического механизма для стимулирования сокращения или ограничения роста выбросов парниковых газов на общенациональном уровне.

Апробация экономического регулирования выбросов с помощью запуска СТВ запланирована в рамках пилотного проекта на территории Сахалинской области, опыт которого в дальнейшем может быть распространен на другие регионы (в том числе Калининградскую и Нижегородскую области [2]) и потенциально — на всю страну. В начале 2021 года была утверждена дорожная карта по реализации эксперимента по созданию системы торговли углеродными единицами в Сахалинской области в целях достижения регионом углеродной нейтральности к 2025 году. Правительством ведется работа над соответствующим законопроектом.

Основные направления развития системы углеродного регулирования в России

При формировании нормативно-правовой основы и подготовке к запуску Сахалинской СТВ целесообразно рассмотреть возможности:

— распределения хотя бы части углеродных единиц на платной основе для создания прямых экономических стимулов к сокращению выбросов. В противном случае достижение углеродной нейтральности на горизонте ближайших лет станет едва ли возможным. Кроме того, распределение углеродных единиц на платной основе важно и с точки зрения накопления опыта организации и административного сопровождения процесса организации рынка торговли углеродными единицами в рамках сахалинского эксперимента, опыт которого планируется масштабировать на всю страну.

— опоры на систему оффсетных проектов [3] (в том числе в рамках проектов по увеличению поглощающей способности экосистем) в рамках сахалинской СТВ и за пределами территории региона, что в настоящий момент не предусмотрено в проекте закона об эксперименте. Без этого амбициозные планы достижения углеродной нейтральности Сахалинской области выглядят нереалистичными. Без возможности покрытия части разрешений оффсетными единицами издержки на сокращение выбросов собственными силами сахалинских компаний будут непомерно велики.

— выстраивание жесткой системы мер количественного и качественного контроля углеродных единиц, создаваемых за счет оффсетных климатических проектов. На законодательном уровне должны быть определены строгие правила для учета только тех проектов, которые удовлетворяют условиям «действительности», «дополнительности», «необратимости», качественно и количественно оценены и верифицированы независимой третьей стороной. В худшем сценарии сахалинская СТВ может превратиться в площадку доступа к низкокачественным оффсетным углеродными единицами, хотя и позволяющую достичь цели углеродной нейтральности региона, но не создающую никаких реальных стимулов к сокращению выбросов самими эмитентами, охваченными системой.

Обеспечение качества оффсетных проектов важно не только и не столько для обеспечения стабильного и эффективного функционирования сахалинской СТВ, сколько для масштабирования практики их использования в рамках всей страны, а в дальнейшем — для интеграции России в систему глобальных углеродных рынков. При формировании нормативно-правовой базы Сахалинской СТВ и регулирования оффсетных проектов целесообразно исходить из того, что это лишь первый шаг, который потенциально может привести к тому, что Россия станет крупнейшим мировым реципиентом инвестиций, направленных на финансирование проектов по сокращению и поглощению выбросов парниковых газов, в частности в секторе лесного хозяйства.

Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.